Sentencia A. 695/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-695/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias alrededor de contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por transferencia de recursos del Estado

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 695 de 2025

 

Referencia: expediente CJU-6486

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado 012 Civil del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado 014 Administrativo Oral del Circuito Judicial de esta misma ciudad.

Magistrada sustanciadora:

Diana Fajardo Rivera

 

Bogotá, D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta[1], profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

I.                  ANTECEDENTES

1.                 El día 20 de marzo de 2015, entre La Fiduciaria la Previsora S.A., en su calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación Fondo Francisco José de Caldas, y el señor José Joaquín Uribe Sauza, se celebró el contrato número FP44842 – 582 – 2015. El objeto de este contrato era el “Desarrollo y validación comercial de un sistema interactivo TIC para visitas a sitios de turismo religioso” y este se cumpliría en la ciudad de Bucaramanga[2].

2.                 La ejecución del contrato 582-2015 inició el 9 de febrero de 2017, de conformidad con la cláusula quinta del mismo, en la que se estableció un plazo de ocho (8) meses, contados a partir de fecha del primer desembolso. El contrato tuvo diferentes prorrogas y vicisitudes asociadas a una presunta indebida ejecución del señor José Joaquín Uribe Sauza.

3.                 El 22 de enero de 2019 la Previsora S.A recibió el Informe Final de Evaluación del contrato 582-2015 que recoge la ejecución contractual y en el que se llegó a la conclusión de que el mismo no fue cumplido por el señor José Joaquín Uribe Sauza.

4.                 En atención a lo anterior y tras haber agotado la respectiva conciliación administrativa, en el año 2020 la Fiduciaria la Previsora S.A- Fiduprevisora S.A, quien a su vez actúa como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación Fondo Francisco José de Caldas, inició un proceso declarativo verbal de responsabilidad contractual contra el señor José Joaquín Uribe Sauza. Como pretensiones, solicitó que (i) se declarara la existencia del contrato FP44842 - 582 – 2014, celebrado el día 20 de marzo de 2015 entre la parte demandante y demandada; (ii) que se declare el incumplimiento de dicho contrato por parte de José Joaquín Uribe Sauza; y (iii), que se le ordene al señor José Joaquín al pago de $90.000.000.oo, más los intereses moratorios a la máxima tasa legal permitida, causados a partir de la terminación del contrato, así como $18.000.000 por concepto de la cláusula penal pactada en el contrato.

5.                 Conflicto de competencias. La demanda fue repartida al Juzgado 012 Civil del Circuito de Bucaramanga que, mediante auto del 31 de agosto de 2020, declaró su falta de competencia para conocer de esta[3]. Argumentó que dado que el domicilio de la demandante (Fiduprevisora) se encontraba en Bogotá, su conocimiento les correspondía a los jueces civiles del circuito de esa ciudad. Como consecuencia de lo anterior, el asunto le fue repartido al Juzgado 001 Civil del Circuito de Bogotá que, mediante auto del 6 de noviembre de 2020[4], declaró un conflicto de competencias y remitió el expediente a la Corte Suprema de Justicia. Como sustento de su decisión, indicó que la Fiduprevisora S.A en realidad actúa por cuenta del patrimonio autónomo, de modo que no era viable asumir que la naturaleza jurídica de la Fiduprevisora era definitoria para fijar el juez competente del proceso. Finalmente, mediante auto del 9 de septiembre de 2021 la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia declaró que el Juzgado 012 Civil del Circuito de Bucaramanga debía conocer del proceso[5].

6.                 Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. El Juzgado 012 Civil del Circuito de Bucaramanga, en auto del 5 de mayo de 2023[6], declaró la falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos de Bucaramanga. Señaló que el debate suscitado corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, porque el artículo 82 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) dispone que el juez de los conflictos donde sea parte una entidad estatal es la justicia administrativa, lo que, al tenor literal del numeral 2º de artículo 104 de la citada ley, aplica a las controversias contractuales. Esto por cuanto, en su criterio, una de las partes es una entidad pública; puntualmente, el Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, Fondo Francisco José de Caldas, conforme lo establecido en el artículo 22 de la Ley 1286 de 2009 y el artículo 2º de la Ley 2162 de 2012[7].

7.                 Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante auto del 6 de febrero de 2025[8], el Juzgado 014 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga también declaró su falta de jurisdicción y configuró un conflicto de jurisdicciones. Argumentó que, aunque la Fiduciaria La Previsora S.A. actúa como vocera y administradora de los recursos de la parte actora en el contrato FP44842 - 582 – 2014, dicho negocio jurídico pertenece al giro ordinario de las actividades financieras que desarrolla dicha fiduciaria, pues su objeto se refiere principalmente a otorgar apoyo económico para la financiación de un proyecto. En su criterio, esta situación se enmarca dentro de la excepción prevista de falta de jurisdicción con fundamento en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA[9], por lo que, la Jurisdicción Ordinaria es quien debe conocer de la controversia presentada entre las partes.

8.                 El 8 de abril de 2025[10] el asunto fue remitido a esta corporación. Luego, el 10 de abril de esta misma anualidad, se repartió el asunto a la magistrada sustanciadora.

II.               CONSIDERACIONES

1.                 Competencia

9.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[11].

2.                 Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10.             Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[12]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[13].

11.             La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer del proceso declarativo verbal de responsabilidad contractual interpuesto por la Fiduprevisora contra el señor José Joaquín Uribe Sauza, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, pues satisface:

(i)                    El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. De un lado, el Juzgado 012 Civil del Circuito de Bucaramanga; y, de otro el Juzgado 014 Administrativo Oral de la misma ciudad. A su vez, ambos rechazaron la competencia para tramitar el asunto.

(ii)                  El presupuesto objetivo, por cuanto la demanda asociada al proceso declarativo verbal de responsabilidad contractual interpuesta por la Fiduprevisora debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial.

(iii)               El presupuesto normativo, pues las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrafos 6 y 7).

12.             Con lo anterior claro, la Sala pasa a analizar el respectivo conflicto, para lo cual hará referencia a (i) la competencia para conocer de procesos asociados a contratos en los que intervienen patrimonios autónomos constituidos mayoritariamente por recursos públicos y (ii) la naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, Fondo Francisco José de Caldas y de los recursos a su cargo.

3.                 Competencia para conocer de procesos relativos a contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos mayoritariamente con recursos públicos. Reiteración del Auto 020 de 2024[14].

13.             En el Auto 020 de 2024, la Corte Constitucional dirimió el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 007 Civil del Circuito de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander para conocer de la demanda verbal presentada por la Fiduciaria Colpatria S.A, como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo FC-PAD-FISCALÍA CÚCUTA, en contra de INGECOOL S.A.S. y ZURICH COLOMBIA SEGUROS S.A. En dicha oportunidad, la demandante señaló que las demandadas habían incumplido el contrato No. 002/2018, motivo por el cual solicitaban que se declarara el incumplimiento y se ordenara el pago de la cláusula penal, los intereses moratorios, las costas y agencias en derecho.

14.             En ese caso, la Sala estableció como regla de la decisión la siguiente: “De conformidad con el numeral 2 y el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, o haya evidencia de que así es, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad o entidad público financiera que ejerza su administración y vocería. Esto, en atención a que los patrimonios autónomos son la parte del proceso que tiene relación con las obligaciones contractuales objeto de discusión”.

15.             Al respecto, la Corte citó la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa establecida en el artículo 104 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y resaltó que será competencia de esta jurisdicción conocer de los procesos relativos a contratos en los que sea parte una entidad pública. Posteriormente, resaltó la definición de entidad pública establecida en el parágrafo de la norma citada, la cual indica que será entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal que tenga una participación igual o superior al 50% de su capital, y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

16.             Seguido de esto, la Sala puso de presente que se han desarrollado dos posiciones respecto de la competencia para conocer las controversias en las que se demandan sociedades fiduciarias en calidad de voceras y administradoras de patrimonios autónomos; a saber: (i) una primera posición que asigna estos asuntos a la jurisdicción ordinaria, pues parte de la naturaleza de las fiduciarias como entidades financieras y (ii) una segunda posición que reconoce la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, ya que se enfoca en la naturaleza del patrimonio autónomo. Finalmente, en el auto mencionado la Sala unificó el criterio y se decantó por la segunda posición.

4.                 La naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, Fondo Francisco José de Caldas y de los recursos a su cargo

17.             Dentro de los mecanismos establecidos para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación en Colombia, por medio de la Ley 1286 de 2009[15] se creó el Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, Fondo Francisco José de Caldas, a cargo de Colciencias. En esta misma ley se indicó que los recursos del Fondo Francisco José de Caldas debían ser administrados a través del patrimonio autónomo que surgiera con ocasión de la celebración de un Contrato de Fiducia Mercantil a celebrarse entre Colciencias y la sociedad fiduciaria que fuera seleccionada a través de un proceso de licitación pública[16]. En aplicación de esta disposición, los recursos del citado Fondo han estado bajo la administración de las diferentes sociedades fiduciarias seleccionadas para el efecto.

18.             A su vez, de conformidad con el artículo 24 de la citada Ley 1286 de 2009, los recursos del Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, Tecnología y la Innovación, Francisco José de Caldas serán: (i) los recursos del Presupuesto General de la Nación que se destinen a la financiación de actividades de ciencia, tecnología e investigación para ser ejecutados a través del fondo, (ii) los recursos que destinen las entidades estatales al fondo para financiar actividades de ciencia, tecnología e innovación, (iii) los recursos del sector privado y de cooperación internacional para el apoyo de actividades de ciencia, tecnología e innovación, (iv) las donaciones o legados que le hagan personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras y entidades internacionales y (v) los rendimientos financieros provenientes de la inversión de los recursos del patrimonio autónomo.

19.             Ahora bien, como se señaló en el Auto 758 de 2024[17] de esta Corte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante conceptos del 24 de abril de 2017[18] y 7 de febrero de 2023[19], explicó que el Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, Tecnología y la Innovación, Francisco José de Caldas es un fondo especial (o fondo cuenta), sin personería jurídica, destinado a la financiación de programas de ciencia, tecnología e innovación. También expuso que el artículo 37 de la Ley 42 de 1993 señala que los fondos sin personería jurídica especiales (o fondos cuenta) creados por ley harán parte del presupuesto general del sector público. En consecuencia, interpretó que: (i) este fondo no se constituye en una entidad estatal distinta a la Nación y (ii) le es aplicable lo mencionado en la Sentencia C-650 de 2003 en la que se indica que los recursos de los fondos especiales están comprendidos en el presupuesto de rentas nacionales.

20.             En concordancia con lo anterior, mediante concepto del 14 de septiembre de 2021[20], la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado hizo referencia a los recursos aportados por entidades públicas o privadas (numerales 2 y 3 del artículo 24 de la Ley 1286 de 2009) y expuso que: (i) una vez ingresados, estos recursos se desvinculan de la titularidad de la entidad aportante y se trasfieren enteramente al PAFF JC y (ii) los aportes realizados al fondo son de destinación específica, por tanto, esta deberá definirse en cada convenio de aportes y no podrán utilizarse para “cualquier” actividad científica, tecnológica o de innovación.

5.                 Examen del caso concreto

21.             La Sala considera que el Juzgado 014 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga es el competente para conocer de la demanda interpuesta por la Fiduciaria la Previsora S.A, en su calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo fondo nacional de financiamiento para la ciencia, la tecnología y la innovación fondo Francisco José de Caldas, contra el señor José Joaquín Uribe Sauza. Esto, por las siguientes razones:

22.             Primero, pese a que la Previsora SA tenga la calidad de sociedad comercial, lo cierto es que en este caso funge como vocera de un Patrimonio Autónomo. En efecto, como resultado de la Licitación Pública No. 001 de 2014, el día 16 de julio de 2014 se suscribió entre Colciencias y Fiduciaria La Previsora S.A. el Contrato de Fiducia Mercantil No. 3-1-44842 (2014-0401 Colciencias) cuyo objeto fue “(…) Constitución del Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, Francisco José de Caldas, y su consecuente administración de conformidad con lo establecido en la ley 1286 de 2009 y demás normas que lo modifiquen, adicionen o reformen”[21].

23.             Luego, es claro que la Fiduciaria la Previsora SA en este caso actúa en cumplimiento de lo dispuesto en dicho contrato, pero además en representación del citado patrimonio autónomo cuyos recursos administra ya que el acuerdo de voluntades que motivó el presente conflicto de jurisdicciones – aquel contraído con el señor José Joaquín Uribe Sauza – se perfeccionó en el año 2015 cuando la Previsora S.A administraba los recursos del Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación fondo Francisco José de Caldas. Esto se desprende del hecho que en el contrato de fiducia mercantil suscrito entre la Previsora y el Patrimonio Autónomo se estableció que este tendrá un plazo de tres años[22], contados desde el cumplimiento de los requisitos de ejecución.

24.             Segundo, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa los recursos que integran el Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación Fondo Francisco José de Caldas, son de naturaleza pública con destinación específica. Ello se refuerza al revisar la cláusula cuarta del contrato de fiducia mercantil suscrito entre el citado Patrimonio Autónomo (PA) y la Fiduciaria la Previsora en el que se establece que los recursos del PÁ serían los siguientes:

“CUARTA. RECURSOS DEL PATRIMONIO AUTONÓMO.

4.1 El Patrimonio Autónomo que surge con la celebración del presente Contrato de Fiducia Mercantil corresponde al Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, Francisco José De caldas y estará constituido por los bienes fideicomisitos y por los demás recursos que a él ingresen, los cuales de conformidad con el artículo 24 de la Ley 1286 de 2009 procederán de las siguientes fuentes:

4.1.1. Los recursos del Presupuesto General de la Nación que se destinen a la financiación de actividades de ciencia, tecnología e innovación y que se hubiese programado en el mismo para ser ejecutados a través del Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia la Tecnología y la Innovación, Francisco José de Caldas.

4.1.2 Los recursos de las entidades estatales de cualquier orden, descentralizadas por servicios o general que cualquier otra entidad pública destinen al Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia la Tecnología y la Innovación, Francisco José de Caldas.

4.1.3. Los recursos provenientes del sector privado y de cooperación internacional orientados al apoyo de actividades de ciencia, tecnología e innovación.

4.1.4. Las donaciones o legados que le hagan personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras y entidades internacionales.

4.1.5. Los rendimientos financieros provenientes de la inversión de recursos del patrimonio autónomo[23].”

25.             Tercero, en el presente caso se está ante un proyecto de interés público. En efecto, el contrato suscrito por la demandante con el señor José Joaquín Uribe Sauza tenía por objeto el “Desarrollo y validación comercial de un sistema interactivo TIC para visitas a sitios de turismo religioso”.

26.             Por último, vale la pena destacar que esta Corte resolvió un conflicto similar al analizado en esta ocasión mediante el Auto 758 de 2024. En aquella oportunidad se resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado con ocasión a una demanda de responsabilidad civil contractual interpuesta por Fiducoldex SA en representación del Patrimonio Autónomo Fondo Nacional del Financiamiento para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación – Fondo Francisco José de Caldas contra la Universidad Nacional de Colombia y CODENSA S.A. Tras estudiar la naturaleza del citado Patrimonio Autónomo, así como de los recursos que lo componen, se remitió el asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, reiterándose la regla de decisión fijada en el Auto 020 de 2024.

27.             Regla de decisión[24]. “De conformidad con el numeral 2 y el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, o haya evidencia de que así es, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad o entidad público financiera que ejerza su administración y vocería. Esto, en atención a que los patrimonios autónomos son la parte del proceso que tiene relación con las obligaciones contractuales objeto de discusión”.

III.           DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 012 Civil del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado 014 Administrativo Oral del Circuito Judicial de esta misma ciudad en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 014 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga conocer el proceso judicial promovido por la Fiduciaria la Previsora S.A, en su calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación Fondo Francisco José de Caldas, contra el señor José Joaquín Uribe Sauza.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6486 al Juzgado 014 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, para lo de su competencia, y para que comunique esta decisión al Juzgado 012 Civil del Circuito de Bucaramanga y a los interesados en este trámite.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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